A experiência do “Douro Verde” - Essay Marketplace

A experiência do “Douro Verde”

Lista de Abreviaturas

DLBC – Desenvolvimento Local de Base Comunitária

EDL – Estratégia(s) de Desenvolvimento Local

GAL – Grupo(s) de Ação Local

PDR – Plano de Desenvolvimento Regional

PO – Programa(s) Operacional(is)

Introdução | 9

Introdução

Nas avaliações do Eurobarómetro, emitidas na Primavera e no Outono,

os níveis de confiança dos cidadãos europeus e particularmente dos portugueses

em relação às instituições europeias no período que medeia

entre 2010 e 2015, sofreram uma quebra acentuada. As medidas de austeridade

terão contribuído para esse sentimento de progressivo afastamento

dos cidadãos do projeto europeu, mas desde há muito que o denominado

défice democrático é apontado como um fator crítico no funcionamento

e formação da decisão das instituições europeias (Hennette,

Stéphanie, Piketty, Thomas, Sacriste, Guillaume, Vauchez, Antoine, 2017:

11-17). Este sintoma está inscrito em diversos textos relativos a um passado

recente e também sobre o presente europeu, mas também na relativa

perda de participação eleitoral nas eleições para o Parlamento Europeu.

Eleitores Votantes Percent. Abstenção Percent.

19/06/1987 7787603 5639650 72,42% 2147953 27,58%

18/06/1989 8121564 4149756 51,10% 3971808 48,90%

12/06/1994 8565822 3044001 35,54% 5521821 64,46%

13/06/1999 8681854 3467085 39,93% 5214769 60,07%

13/06/2004 8821456 3404782 38,60% 5416674 61,40%

07/06/2009 9704559 3568943 36,78% 6135616 63,22%

25/05/2014 9702657 3283610 33,84% 6419047 66,16%

Quadro 1 – Participação eleitoral dos portugueses nas Eleições

para o Parlamento Europeu – 1987-2014

10 | GRUPOS DE AÇÃO LOCAL

Ora, esta conjugação de fatores deve levar-nos a refletir sobre os modelos

de organização e funcionamento institucional que melhor podem

garantir a participação e mobilização dos cidadãos e dos seus representantes

na construção das soluções de desenvolvimento social, económico

e territorial. Tem sido essa uma das preocupações dos teóricos do desenvolvimento

territorial e dos decisores políticos comprometidos com a

coesão nas suas múltiplas dimensões.

Como é que os cidadãos comunicam com quem está nos lugares de

decisão? Como é que quem está nos centros de decisão – elites democráticas

ou tecnocráticas – recebe, organiza, hierarquiza e integra os contributos dos

cidadãos e dos atores do desenvolvimento de base comunitária na formação

de uma estratégia de desenvolvimento que permita concorrer e aceder

aos fundos europeus destinados a valorizar os recursos territoriais locais?

Da teoria dos sistemas e da teoria das elites é possível extrair a noção

de que qualquer estrutura de decisão tem canais de comunicação que

permitem receber os inputs dos cidadãos e a partir da estrutura de decisão,

onde estão sediados os técnicos ou os eleitos, processar os correspondentes

outputs em resultado de um processo de feedback, que permite ao

sistema adaptar-se ou transformar-se, total ou parcialmente, em função

dos factos ou acontecimentos que ocorrem e que lhe são transmitidos.

Por ser reconhecida a necessidade de aprofundar as condições de participação

dos cidadãos no processo de decisão europeu e qualificar as políticas

de coesão social, económica e territorial, foi ampliado o poder legislativo

do Parlamento Europeu e, por iniciativa da Comissão, foram criados

o Comité das Regiões e o Comité Económico e Social, a par de outros instrumentos

destinados a reforçar a participação dos cidadãos europeus no

processo de formação da decisão. Nuns casos com funções de caráter consultivo,

noutros com funções de contribuição para a elaboração de EDL.

E se é certo que desde os primórdios do decénio de noventa as suas funções

se foram aprofundando, os dados relativos à confiança nas instituições

acima referidos sofreram uma queda significativa no período assinalado.

As deliberações das instituições comunitárias afetam as estruturas

nacionais, regionais e locais, por via dos regulamentos, diretivas e

Introdução | 11

decisões, mas também ocorre que os territórios locais têm instrumentos

de participação na elaboração e aplicação das estratégias de desenvolvimento.

Ora, o ensaio que aqui propomos tem o objetivo de iniciar

uma aproximação ao estudo do modo como os atores locais, públicos e

privados, são considerados no processo de elaboração das estratégias de

desenvolvimento local, tendo por universo de análise os GAL1 responsáveis

pelas denominadas DLBC, que enquadram formal e institucionalmente

a aplicação de fundos comunitários destinados a promover a coesão

social, económica e territorial nos espaços rurais e de baixa densidade

populacional.

Procuramos detetar o método de conceção da EDL e perceber como

funcionam os canais de comunicação entre os cidadãos e os atores locais

com as estruturas de decisão e como é que, por sua via, essas instâncias

locais de organização e de poder estabelecem as suas relações com as instituições

europeias relativas à coesão territorial, numa abordagem bottom-

up. Observar e descrever o modo como as prioridades de desenvolvimento

construídas com base na auscultação dos atores locais são levadas

aos atores de nível hierárquico superior.

Nesta aproximação, procuramos verificar como é que o GAL – típica

estrutura cuja origem está relacionada com a sociedade civil – responsável

pelo estabelecimento e aplicação de uma estratégia de DLBC no denominado

território “Douro Verde” (Amarante, Baião, Marco de Canaveses,

Cinfães, Resende e uma parte de Penafiel) integra os atores locais, públicos

e privados, na conceção da EDL e como é que essa estratégia é agregada

às prioridades de investimento europeu destinado a promover a coesão

social, económica e territorial.

Os níveis de confiança dos cidadãos nas suas instituições locais, regionais,

nacionais e europeias será tanto maior quanto maior for a sua vinculação

ao conteúdo do contrato político com elas estabelecido, quer na fase

da sua conceção, quer no momento da sua execução e ulterior escrutínio.

A União Europeia tem-se afirmado como um projeto geopolítico e

tem vindo a construir um modelo de desenvolvimento que procura ser

competitivo, sustentado ambientalmente e coeso do ponto de vista social,

12 | GRUPOS DE AÇÃO LOCAL

económico e territorial. Estas são premissas assumidas no Tratado de

Lisboa, e reiteradas na Estratégia UE/2020.

também aceite que a partir do Ato Único Europeu a Europa deu um

passo decisivo na direção do mercado único e de uma maior união política.

Essa será a motivação para o surgimento da denominada “Europa das

Regiões”. Além da influência exercida pelos Lander alemães e por outras

regiões de países federados, como a Bélgica, a Áustria e a Espanha, a própria

Comissão percecionou nesta determinação dos estados federados alemães

uma oportunidade para estabelecer um novo canal e um outro espaço

de relação direta com os territórios locais e regionais, subtraindo com isso

alguma da influência do Conselho de Ministros. Da conjugação da vontade

dos poderes regionais e locais com este impulso da Comissão nasceu em

1988 o Conselho Consultivo das Autoridades Locais e Regionais da Europa

e, posteriormente, já com o Tratado de Maastricht, o Comité das Regiões.

Desde então, os momentos de maior exigência para a União Europeia

trazem ao debate a crise de confiança nas instituições e a necessidade do

reforço da legitimidade.

Considerando que a União Europeia é um sistema que integra vários

subsistemas, ou sistemas parciais, como ocorre com o Comité das Regiões,

procuramos verificar como é que os GAL, responsáveis pelas EDL, herdeiros

da antiga abordagem “Leader”, se afirmam como subsistemas locais

e como contribuem para o estabelecimento de uma relação de maior proximidade

dos cidadãos com as instituições parceiras dos poderes regionais

e europeus na aplicação dos fundos de coesão destinados ao desenvolvimento

local e regional.

Para melhor entendermos o modo de constituição e funcionamento

dos GAL e as estratégias de DLBC, propomo-nos recuperar alguns dos

ensinamentos da teoria geral dos sistemas e da teoria das elites, tendo

em vista melhor compreender, organizar, sistematizar e explicar o modo

como esses contributos dos atores locais, singulares e coletivos, públicos

e privados, entram num sistema de base local, composto por elites locais,

eleitas e não eleitas, e são encaminhados para os sistemas regionais e destes

para o sistema europeu.

A teoria dos sistemas | 13

C a p í t u l o I

A Teoria dos Sistemas

A Evolução do Conceito

O conceito geral de sistema ganhou importância na ciência contemporânea

e foi sendo adotado por disciplinas tão diversas como a Biologia, a

Física, a Sociologia e pela Ciência Política (Braillard, Philippe, 1977: 13)2.

Convém, no entanto, enquadrar o conceito na história e na ciência moderna

e mesmo num quadro mais largo do pensamento ocidental.

A ideia de uma totalidade, não reduzida à simples soma das suas partes

e à qual se manifesta necessário recorrer para compreender os diversos elementos

da realidade sempre esteve presente no pensamento filosófico grego

e medieval. Por exemplo, Aristóteles entendeu o cosmos como um vasto

sistema hierárquico, como uma ordem na qual cada ser participa pela sua

natureza e a qual é importante ser referida para compreender a realidade.

No entanto, a visão da realidade como um todo envolvente, será substituída,

progressivamente, pelo recurso ao estudo dos corpos isoladamente

da ordem cósmica (Braillard, Philippe, 1977: 14). Será, pois, com Galileu

que se efetuará a distinção entre o espaço concreto e o espaço da geometria,

procurando encontrar as leis válidas para as diferentes esferas da realidade

física, abandonando, assim, o princípio dos antigos segundo o qual existiam

diversas leis consoante os níveis. Passa-se da perspetiva especulativa,

sintética e holística3 para uma perspetiva empírica, analítica e atomística.

14 | GRUPOS DE AÇÃO LOCAL

Este ponto de vista tem como objeto o estudo isolado de cada um

dos elementos da realidade. Pensa-se, portanto, que será possível estudar

um objeto complexo a partir das propriedades dos seus elementos

constitutivos, sem, contudo, serem consideradas as suas interações. Este

modo de ver e analisar a realidade foi substancialmente concretizado no

modelo mecanicista que se foi progressivamente desenvolvendo na ciência

(Deutsch, Karl W., 1968: 388-389)4.

O conceito de mecanicismo implica, por consequência, a ideia de que

as partes não são modificadas umas pelas outras de modo significativo,

nem pelo seu passado e que, cada uma delas, uma vez colocada na sua

posição apropriada, no momento adequado, aí se mantém e continua a

exercer as suas funções inteiramente determinadas”5.

Este modelo pode ser encontrado nos métodos da fisiologia na qual

o processo de vida é considerado em termos de sequências de reações

químicas; ou o método da psicologia behaviorista que concebe o comportamento

como uma totalidade de “respostas aos estímulos”6; ou, ainda, a

economia clássica de mercado, que descreve o processo económico como

uma totalidade de ações individuais que são motivadas para comprar ou

vender de acordo com as flutuações da oferta e da procura, no entendimento

do denominado pai da economia moderna e um dos maiores teorizadores

do liberalismo económico, Adam Smith7. Estas situações são

reconhecidas e sistematizadas por Anatol Rapoport (1911-2007)8.

Do Atomismo à Perspetiva Sistémica

Porém, pouco a pouco, a perspetiva atomista deixou de poder dar resposta

ao conjunto das relações mais profundas e mais complexas9, sobretudo

aquelas que diziam respeito ao estudo de mais de dois corpos. A

estrutura atómica da matéria e a organização dos seres vivos não podia ser

apenas explicada pela soma dos seus elementos ou componentes. Daí que

tenha sido necessário o recurso a princípios que não derivavam somente

das ciências naturais para explicar os fenómenos vitais.

A teoria dos sistemas | 15

A partir desta evolução, a ideia de que o conceito de organismo deveria

ser analisado como um todo que não se pode reduzir no plano explicativo

a uma série de elementos começou a cristalizar-se. Desta forma,

um determinado grupo de investigadores começou a abandonar a perspetiva

atomista e a orientar-se no sentido da caminhada holística. Esta

tendência holística, que se desenvolve fortemente a partir do início do

século XX não atuou apenas na Biologia mas também nos outros ramos

do saber, como na Psicologia e na própria Sociologia. Exemplo disso é o

trabalho de Émille Durkeim (1858-1917), considerado um dos principais

fundadores das Ciências Sociais. Nascido em França, influenciado pelo

Positivismo de Augusto Comte, dedicou o seu trabalho intelectual a elaborar

uma ciência que possibilitasse o entendimento dos comportamentos

coletivos. O seu grande objeto era o de explicar os elementos capazes

de manter coesa a sociedade que emergia da Revolução Industrial e da

Revolução Francesa. É ele que vai determinar o “facto social” como objeto

central do novo campo científico. Segundo ele, o “facto social”, observável,

definido e explicável pelo cientista social, provém da sociedade, impõe-se

ao indivíduo e acaba por determinar os seus comportamentos.

Contudo, esta tendência holística e organicista começou a sentir dificuldades

semelhantes às correntes anteriores, sobretudo à medida que

fazia recurso a uma explicação do tipo teleológico10.

Por essa razão, no período entre as duas guerras, entendeu-se que os

fenómenos complexos, como o da vida, deveriam ser vistos como manifestando

“complexidades organizadas”. No fundo, passa a existir a ideia de

que o próprio fenómeno da vida é um sistema cuja explicação apenas pode

emergir pelo recurso à consideração de totalidade e organização; organização

essa manifestada pelas interações múltiplas dos elementos constitutivos

dessa totalidade (Braillard, Phillipe, 16). A propósito desta ideia de

“complexidade”, Adriano Moreira, inspirado em Teilhard de Chardin, teorizou

sobre a Lei da Complexidade Crescente, caracterizada por “sopros”

de convergência e de divergência, impondo uma leitura da realidade mais

complexa e procurando um qualquer tipo de sistematização11.

16 | GRUPOS DE AÇÃO LOCAL

A Ideia de Sistema e a Ciência Contemporânea

A Biologia, sobretudo devido às controvérsias que analisámos, afirmou-

se como a ciência mais aberta à ideia de sistema. Foi Ludwig von

Bertalanffy, que esteve mais largamente envolvido na adoção e desenvolvimento

do conceito de sistema. Desde 1925 que este autor procurou

compreender a realidade viva como um sistema organizado, como uma

totalidade não redutível à soma dos seus elementos.

Assim, grande parte das ciências contemporâneas tem recorrido a

esta perspetiva sistémica, como sejam a Física e a Matemática; o mesmo

tem sucedido com as Ciências Cumanas, v.g. a Economia e a Linguística

(Braillard, Phillipe, 17). Porém, a sua influência tem-se mostrado decisiva

no domínio da Ciência Política e da Sociologia. Por exemplo, Talcott

Parsons (1902-1979) viu a sociedade como “uma totalidade sistémica, da

qual as partes ou subsistemas, com os processos que lhes são próprios,

devem estar em equilíbrio uns relativamente aos outros para que o sistema

seja viável” (idem, 18). Talcott Parsons dá um novo significado ao

behaviorismo considerando que toda a ação humana “é interação”, relação

entre um determinado agente e o ambiente que o cerca, constituindo

uma resposta a um determinado estímulo exterior” (Maltez, Adelino, p.

89). Parsons considerará a sociedade como um “Sistema Social que é

caracterizado pelo mais elevado nível de auto-suficiência em relação ao

seu ambiente e que consistiria numa pluralidade de atores individuais em

interação uns com os outros” (Maltez, Adelino, p. 89).

Segundo Parsons, o Sistema Social tem quatro importantes funções,

duas delas voltadas para a sua relação com o meio ambiente exterior e

outras duas para as relações internas do respetivo Sistema. A primeira

função é a considerada adaptação e corresponde ao subsistema biológico.

Trata-se da adaptação do Sistema Social ao meio ambiente onde vive,

tendo em vista recolher recursos, armazená-los em função das necessidades

e, como contrapartida, contribuir para o meio ambiente com produtos

próprios. A segunda está relacionada com o “alcançar objetivos” e corresponde

à personalidade psíquica. Ou seja, um Sistema Social, para viver

A teoria dos sistemas | 17

em equilíbrio interno e externo, teria de alcançar uma série de objetivos e

de finalidades. Trata-se de prosseguir determinados fins (Maltez, Adelino,

p. 89). A terceira função é a da integração. Esta função tem um caráter

interno e procura garantir a integração de todas as tendências que correm

o risco de marginalização ou de serem colocadas fora do Sistema. Em

quarto lugar, temos a função que procura conservar e manter os modelos

culturais. Corresponde ao subsistema da cultura e visa superar os eventuais

conflitos (Maltez, Adelino, p. 89).

No que diz respeito à análise politológica, o conceito de Sistema

desempenha um papel fundamental. Nomes como Gabriel Almond e G.

B. Powell ou J. Coleman consagraram os seus estudos a uma aproximação

teórica estrutural e funcional do desenvolvimento político, ou seja,

da passagem de um sistema político tradicional a um sistema político

moderno. Por exemplo, Almond, nesta aproximação teórica do desenvolvimento,

tenta estabelecer uma tipologia dos sistemas políticos, em

função da sua eficácia no exercício das funções que cabem a todo o sistema

político (idem, 19).

Com efeito, nos últimos decénios, a adoção por parte das várias ciências

do conceito de sistema, distanciando-se, paralelamente, da perspetiva

atomista, têm contribuído para o desenvolvimento do conceito de

Sistema. É, por exemplo, o caso da Cibernética, cuja origem remonta aos

trabalhos de Norbert Wiener (1948: 8-194)12, tendo dedicado a sua obra

ao estudo dos processos de comunicação e à sua regulação no interior do

Sistema (Maltez, Adelino, p. 90-91).

Como considera Edgar Morin13, “tous les objets clés de la physique, de

la biologie, de la sociologie, de l’astronomie, atomes, molecules, cellules,

organismes, sociétés, astres, galaxies constituent des systèmes” (Morin,

Edgar, 99). E continua afirmando “Notre monde organisé est un archipel

de systèmes dans l’océan du désordre” (Morin, Edgar, p. 99-105).

É na denominada terceira geração da ciência política norte-americana

que aparecem David Easton, Robert Dahl e Karl Deutsch14.

David Easton15 entende o sistema político como um Sistema de distribuição

autoritária de valores, como um conjunto de interações pelas quais

18 | GRUPOS DE AÇÃO LOCAL

se efetua a distribuição (allocation) autoritária (authoritative) de valores

para uma determinada sociedade (Easton, David, 1965: p. 25). Como refere

este autor, a vida política surge como um complexo conjunto de um processo

através do qual certo tipo de inputs são convertidos em determinados

outputs que poderemos chamar políticas “autoritárias/induzidas/orientadas”,

decisões e ações a implementar (Easton, David, p. 17). Seria este

processo de natureza funcional da atribuição e distribuição de valores, de

objetos valorizados pelo mesmo Sistema, distribuição marcada pela autoridade

e pela imperatividade, que constituiria o traço distintivo do Sistema

Político. Com esta perspetiva sistémica, a Ciência Política volta a ganhar

alguma autonomia em relação à sociologia. Será por esta perspetiva funcionalista

que regressam os temas dos valores e da autoridade. Parte-se da

noção de que a vida política incorpora uma unidade mais inclusiva.

No seguimento do behaviorismo e de Parsons, David Easton tem no

centro da sua análise a ideia de ambiente considerando que o Sistema

Político é um sistema de comportamentos que, por um lado, é influenciado

pelo ambiente onde se insere e, por outro, responde ou reage a esse

ambiente (Maltez, Adelino, p. 92). O ambiente interior seria o da sociedade

global entendida como o Sistema Político enquanto unidade integradora

do Sistema Ecológico, do Sistema Biológico, do Sistema Psicológico

e, ainda, dos Sistemas Sociais, incluindo nestes o Sistema Cultural, a

Estrutura Social, o Sistema Económico, o Sistema Demográfico e outros

subsistemas. O ambiente exterior seria o ambiente que circunda a sociedade

global, composto por três elementos: o sistema político internacional;

os sistemas ecológicos internacionais e os sistemas sociais internacionais.

O ambiente total do Sistema Político seria, pois, a soma do ambiente

interior com o ambiente exterior (Maltez, Adelino, p. 92).

O Sistema Político funcionaria como uma caixa negra produtora de

decisões e de ações (outputs) que teria como entradas, como inputs tanto

as exigências (demands) como os apoios (support). O que daqui resulta é

que o sistema está em permanente processamento, na medida em que os

outputs têm influência sobre a natureza dos inputs e estes sobre os novos

processamentos e de novo outputs.

A teoria dos sistemas | 19

O apoio tanto pode ser específico como difuso, o que significa que A

pode apoiar diretamente B ou manifestar uma orientação favorável a B. O

B pode ser uma pessoa, um grupo, um fim, uma ideia ou uma instituição

(Maltez, Adelino, p. 92, apud Easton, David, p. 159). A exigência exprime

as designadas necessidades sociais (wants) refletindo a insatisfação de certos

membros da sociedade (Maltez, Adelino, p. 92). David Easton, citado

por Maltez (op. cit., p. 92), define a exigência como “a expressão da opinião

que uma atribuição dotada de autoridade, respeitante a um domínio

particular, deve ou não ser feita pelos que para tal são encarregados”

(Easton, David, p. 159)16. Poderíamos daqui retirar que se trata da representação

política.

Dentro da caixa negra do Sistema, far-se-ia a retroação da informação,

a conversão das exigências em outputs, através das chamadas autoridades.

Pela retroação, o sistema político pode ajustar a sua atividade tendo em

conta os resultados da sua atividade passada. A retroação aparece como

um conjunto de processos que permite ao Sistema controlar e regularizar

as perturbações que se façam sentir, e regressar ao estado de equilíbrio

(Maltez, Adelino, 92).

Ambiente

Input Interior Output

Ambiente

Exterior

20 | GRUPOS DE AÇÃO LOCAL

Importa, agora, atentar no que nos diz o professor de Harvard Karl

Deutsch, no The Nerves of Government. Models of Political Communication

and Control (1963). Para Deutsch, o Sistema Político é equiparável a um

sistema nervoso, a um sistema de ligação de centros nervosos que são

irrigados pela informação. Um sistema dotado de sensores que captam a

informação que, depois de transportada para os centros nevrálgicos do

sistema é selecionada e se transforma em decisões. Por outro lado, compara

o Sistema Político a um sistema de pilotagem, como um processo

que tem em vista a obtenção de determinados fins, a condução da nau do

Estado a um determinado porto, falando-se na política como um Sistema

de pilotagem do futuro.

O início do processo está nos recetores de dados e de mensagens, nos

centros de receção de informação, nos pontos de entrada da informação

proveniente do ambiente interno e externo, o equivalente ao que David

Easton considerava como os porteiros (gatekeeper). Os centros recetores

comunicam a informação aos centros de processamento de dados, locais

onde também se recebem os inputs sobre o próprio funcionamento do

Sistema. Os centros de processamento de dados passam de seguida a informação

tanto aos centros de decisão como ao centro de armazenamento,

local do Sistema onde funciona a memória e os valores. A memória é o

sítio do Sistema onde se armazena a informação e onde os valores permitem

confrontar as possibilidades de execução com as preferências.

É neste momento que se confrontam as mensagens do presente com as

informações recebidas do passado. Forma-se nestes termos a individualidade

e a autonomia de um sistema, atribuindo-lhe identidade. Ou seja,

permitindo que surja um povo, entendido por Deutsch como uma comunidade

de significações partilhadas, e gerando a autonomia, o que significa

que o Sistema consegue usar a informação do passado para decidir

no presente (Maltez, Adelino, p. 93-94).

É a partir desta repartição e exaltação de símbolos de uma comunidade,

podendo ser uma instituição, que vai teorizar-se a socialização política e

a educação política tendo em vista garantir a comunicação de mensagens,

evitando o que Durkheim qualificou como anomia, ou seja, a existência

A teoria dos sistemas | 21

de um grande número de pessoas que não sabem que regras seguir no seu

comportamento social. Num terceiro momento do processo temos o centro

de decisão que recebe informação de dois centros: do centro de processamento

de dados e do centro de memória e valores. Surge aqui a retroação

da informação, o denominado feedback, uma vez que a decisão do presente

é sempre o resultado da soma do ambiente com a memória. A decisão é preparada

na central da consciência do Sistema. Este é o local onde ocorre o

processamento de resumos simplificados, preparados/selecionados previamente

pelos centros de receção de dados. É nestes centros que ocorre a inspeção

e a coordenação preparando-se a decisão. No quarto momento, temos

as implementation orders, ou seja, depois da decisão temos as estruturas que

produzem as decisões. Que dão corpo formal às mesmas e as implementam.

Governar assemelha-se, assim, à pilotagem de um navio, dado que na

política interna ou externa se caminha para um objetivo e para o alcançar

é necessário ajustar permanentemente a decisão em função da informação

recebida e processada de acordo com um histórico.

Governar equivale a pilotar, a conduzir um navio para um determinado

porto. Assim como pilotar um navio é confrontar constantemente

a respetiva posição com a prévia rota estabelecida, determinando-se a

distância que o separa do porto de chegada, assim governar é confrontar

um fim com a execução de um programa. O ponto essencial da tese de

Deutsch é o que ele qualifica como feedback negativo, ou seja, as informações

sobre o próprio estado dos Sistema que levam o mesmo a reagir

às suas próprias transformações. As informações sobre as consequências

das decisões e das ações voltam ao Sistema, de modo a surgir um controlo

da ação com base nos erros do passado. Este autor faz uma comparação

com os termóstatos que reagem a uma elevação anormal da temperatura

cortando a energia ao próprio Sistema, retomando-a depois quando se

volta à normalidade. O feedback negativo leva a que o Sistema disponha

de dois tipos de informações: as informações externas, que são informações

da relação do ambiente com o Sistema; e as informações internas,

que são as informações sobre o próprio estado do Sistema. E neste caso

haveria que atender a quatro varáveis:

22 | GRUPOS DE AÇÃO LOCAL

a) Ao load, ou carga, ao peso da informação recebida no Sistema;

b) Ao lag, o atraso ou demora do Sistema a executar a adaptação em

função da informação recebida e do processamento da mesma;

c) Ao gain, ao ganho, que significa os ganhos de tempo com as modificações

ao comportamento empreendidas, o mesmo é dizer à

capacidade de reação do Sistema político aos novos dados de que

se teve conhecimento;

d) Ao lead, ao adiantamento, à distância entre a posição corretamente

prevista do alvo móvel e a posição real donde os últimos

sinais foram recebidos.

Como considera o autor, as probabilidades de êxito na procura de

objetivos estão sempre inversamente relacionadas com a quantidade de

load e lag. Até um determinado ponto podem relacionar-se de forma positiva

com as quantidades de gain, mas em elevados níveis de gain a posição

pode inverter-se e sempre se relacionam positivamente com a quantidade

de lead (Deutsch, Karl, p. 187-190, Maltez, Adelino, p. 94-95).

Efetivamente, podemos notar que o conceito de sistema atualmente

se tornou imprescindível do ponto de vista das ciências aplicadas, da tecnologia

(Braillard, Phillipe, 21), do estudo da ciência política e das relações

internacionais.

Como se pode extrair da teoria dos sistemas, o conjunto dos elementos/

atores, podendo ter uma natureza social, cultural, económica ou política,

mais as suas relações formam uma totalidade complexa. Esta totalidade

tem uma estrutura e uma determinada organização. Uma hierarquia.

A sua estrutura pode ser dinâmica e ajustada a um determinado

ambiente interno e externo. A mesma tem mecanismos de comunicação

entre e com os elementos internos e externos. Os elementos internos

podem ser os membros associados de uma dada instituição, os seus

corpos sociais, formados por elites eleitas e elites não eleitas, cuja autoridade

reside na competência técnica ou na legitimidade democrática. Essa totalidade,

composta por elementos internos e por elementos externos, interage

com um ambiente global, no caso das DLBC trata-se de um ambiente

regional, nacional e europeu.

A teoria dos sistemas | 23

Importa, agora, atender a uma outra teoria explicativa das mudanças

sociais e das mudanças no interior e no exterior das instituições.

Referimo-nos à teoria das elites. Com efeito, os sistemas sociais, culturais,

económicos e políticos são feitos de pessoas e por pessoas. Entre

estas, estão aqueles e aquelas que, pelas funções que lhes estão confiadas,

têm especiais responsabilidades no processo de representação política. A

teoria das elites procura apresentar um modelo explicativo da dinâmica e

mobilização social a partir dos que têm funções de decisão ou de influência.

Na medida em que, como acima se afirmou, os inputs têm origem nos

indivíduos e nos grupos de interesses e as decisões são tomadas por círculos

de decisão após um longo processo de retroação, conhecer a teoria das

elites e articulá-la com a teoria dos sistemas dá-nos um quadro de análise

importante e que nos ajudará a explicar o modo como os atores locais,

públicos e privados, e numa ótica de governo a vários níveis, vertical e

horizontal, contribuem para a definição de uma estratégia de desenvolvimento

que suportará o acordo de parceria com as entidades regionais

e destas com as entidades nacionais e europeias com vista à aplicação dos

fundos destinados ao desenvolvimento regional e local.

Reiteramos que a aplicação destas duas propostas teóricas como mecanismo

de entendimento do processo de participação dos cidadãos e dos

atores locais num processo de decisão de candidatura, aplicação e avaliação

dos efeitos dos fundos comunitários nas políticas de coesão, por intermédio

dos GAL, pretende ilustrar que há métodos de trabalho democrático

que podem contribuir para o restabelecimento de níveis superiores

de confiança nas instituições. Vejamos a teoria das elites e, muito particularmente,

a sua relação com a dinâmica social.

A teoria das elites | 25

C a p í t u l o I I

A Teoria das Elites

A Noção de Elite

Se tivermos em consideração uma definição enciclopédica, o termo

elite traduz aquilo “que há de melhor numa sociedade ou num grupo”17.

Há também quem entenda a elite como “os escolhidos da sociedade, a

sua aristocracia intelectual impulsionadora, segundo uns, de todo o progresso

social ou, segundo outros, simples detentora das melhores qualidades

latentes no corpo social”18.

Efectivamente, desde a Antiguidade19 que vários autores se têm dedicado

ao estudo da elite, designando-a de “nata”, “chefes”, “guias” por se

tratarem dos “melhores” elementos das distintas civilizações humanas

(Gonçalves, José Júlio, 1961: 46)20.

Para S. F. Nadel, o termo elite pode dizer respeito a três realidades:

a) em primeiro lugar, quando a superioridade reside na aquisição de

certas técnicas ou competências;

b) em segundo lugar, sempre que a notoriedade é de origem tradicional,

não supondo necessariamente a existência de talentos especiais;

c) por último, quando existe uma reserva de competências e de

talentos de toda a natureza (Nadel, S. F., 1956: 419-431).

Para Adriano Moreira as elites são “os grupos minoritários ou maioritários

que se tenham revelado como uma força assimiladora, isto é,

26 | GRUPOS DE AÇÃO LOCAL

como fontes de divulgação de modelos de conduta socialmente relevantes”

(Moreira, Adriano, 1963: 37)21.

Se por volta do século XVII a palavra elite pretendia alegadamente traduzir

esferas de qualidade, posteriormente seria utilizada para identificar

os grupos sociais mais elevados na escala social (Beyme, K. v., 1977:

351)22. Com efeito, o conceito não pretenderá significar a detenção de

meios de coação por parte de um grupo social restrito mas de um grupo

que produz modelos de conduta que influenciaram a evolução da sociedade

civil e do Estado (Moreira, Adriano, 1993: 240)23.

Do ponto de vista político, a elite apareceu não só como a detenção do

poder por parte de um grupo minoritário, como também pela detenção

desse poder pelos melhores, o que, aliás, se pode depreender da abordagem

do governo de sábios por parte de Platão bem como do conceito de

Saint-Simon. No entanto, “a filiação da teoria elitista em Maquiavel levou

a formulá-la em termos completamente amorais” (Moreira, Adriano,

1993: 240)24.

Maquiavel concebia a Política como uma arte de grupos dirigentes em

conflito e como tal não a entendia como um problema de massas. A solução

dos contenciosos dos grupos dirigentes em conflito resolver-se-iam

não pelo método do Direito mas sim pelo uso da força.

Também nesta linha, James Burnham, defendeu que o “elitismo” compreendia

as seguintes teses: todos os processos sociais traduzem um conflito

entre massas e elites; o objetivo da elite é o de manter o poder, usando

a violência e o engano, com pouco lugar para a ética e a coerência (Klaus

v. Beyme, 352).

A Emergência do Tema da Elite

As correntes elitistas assentam grandemente na convicção de que não

são as variáveis económicas aquelas que determinam o processo social.

Para estas correntes o motor do processo social está na vontade de poder,

de que falava Nietzsche e no incansável desejo do poder que referia Thomas

A teoria das elites | 27

Hobbes. Daí que o ressurgimento das teorias elitistas apareça como uma

reação contra a dialética marxista. Por isso, há quem veja na afirmação

de Vilfredo Pareto – a História é um cemitério de aristocracias –, a reação

contra o Manifesto Comunista no qual a História até ao presente é a história

da luta de classes (Moreira, Adriano, 1993: 240)25.

Esta ação da dialética materialista e a reação das correntes elitistas

demonstram, em primeiro lugar, que o debate é polémico. Como afirma

Wright Mills, “muitos não acreditam na existência da elite ou pelo menos

que esta possa ter consequências” (1966: 5)26. Talvez por esta razão é que

se possa dizer que “foi a contragosto que o tema da minoria se impôs no

panorama académico, o que equivale a afirmar que foi necessária uma

importante dose de evidência empírica para que os mais renitentes concedessem

discutir o problema” (Bessa, António Marques, 16).

Até à Segunda Guerra Mundial, a doutrina assentou fundamentalmente

em três grandes correntes:

a) a corrente psicológica de Pareto;

b) a perspetiva organizacional de Gaetano Mosca e Robert Michels e,

c) a perspetiva económica de Burnham.

Vilfredo Pareto (1842-1923) iniciou a abordagem da temática com um

estudo de 1901, reeditado em 1968 sob o título The Rise and Fall of the

Elites27, sendo da sua responsabilidade, como nota Guy Rocher28, a inserção

do termo e da noção de elite em Sociologia. Pareto, no seu Tratado de

Sociologia Geral, reage contra a tese marxista de luta de classes e adianta a

ideia de que a história se fundamenta numa circulação de elites. Para ele,

a sociedade deve ser analisada segundo a distinção entre massa e elite.

Deverá ser esta última a dar caráter ao corpo político. Na referida obra

considera que “a noção principal do termo elite é de superioridade. Em

sentido amplo, entendo por elite de uma sociedade as pessoas que possuem

em grau elevado as qualidades de inteligência, de caráter, de perícia,

de capacidade de todas as espécies”29.

Segundo Pareto, esta elite pode dividir-se em duas: aquela que participa

diretamente ou indiretamente no poder à qual ele dá a designação

de elite governamental e aquela que não participa no exercício do

28 | GRUPOS DE AÇÃO LOCAL

poder, denominada elite não governamental. Toda a mudança social é feita

de acordo com a renovação contínua das elites, que se esgotam e diluem,

processo que é possibilitado pelo fornecimento de novas elites provenientes

dos diferentes estratos da sociedade. Pareto, nesta sua conceção de circulação

das elites, considera essa mobilidade benéfica uma vez que, para

além de permitir a ascensão de novas forças sociais ao exercício do poder,

restabelece os necessários equilíbrios sociais30. Esta constante substituição

das elites antigas por novas elites, para além de assegurar o equilíbrio

do sistema social, por garantir a mobilidade dos “espíritos superiores”31,

concorre também para a mudança social, uma vez que este movimento

impõe uma natural circulação das ideias.

Esta abertura das elites à renovação é também entendida como salutar

porque ao possibilitar a circulação pacífica dos indivíduos vai inviabilizando

a revolução violenta que, em última instância, levará não só à destruição

do círculo exterior ao núcleo do poder, como também, e posteriormente,

poderá conduzir ao aniquilamento do seu interior. Além desta

necessidade de manter a abertura à penetração de novas elites, Pareto

chama a atenção para a importância de a elite manter a vontade do poder,

pois considera que “toda a elite que não está disposta a travar a batalha

para defender as suas posições está em plena decadência; não lhe resta

mais do que deixar o lugar a outra elite, que tenha as qualidades reais que

lhe faltam”32.

Apesar de se considerar que se encontra na linha de pensamento de

Pareto, Wright Mills estabelece, na sua obra The Power Elite33, uma profunda

distinção entre elite e classe. Para ele, é perfeitamente possível identificar

elites de classe, como, por exemplo, a elite da classe operária ou da

classe camponesa.

Na obra referenciada, Mills efetuou um estudo empírico acerca da elite

do poder nos Estados Unidos. Não formando uma classe, no sentido que

lhe era atribuído por Gaetano Mosca, as elites associam-se para formar

uma unidade de poder que domina a sociedade. Isto significa, em última

análise, que entre a elite dominante se comunga, pelo menos, do interesse

da manutenção do statu quo34.

A teoria das elites | 29

Mas, para além da comunidade de interesses entre os vários grandes

grupos ou instituições, existe uma comunidade de natureza pessoal

ou psicológica: semelhança de ideias e de mentalidades, o que se poderá

explicar pela partilha das mesmas origens sociais, da mesma educação,

dos laços de amizade, laços de parentesco, trocas de favores, entre outros

vínculos. Estes laços pessoais suportam e reforçam a comunidade de interesses

entre as elites35.

Numa mesma linha de raciocínio, Gaetano Mosca (1858-1941), sustentaria

nos seus Elementi di Scienza Política (1896) ?, a impossibilidade

da participação geral no poder, assim como também é improvável

o monopólio do poder por um só homem. Deste modo, o poder apenas

poderá ser exercido por uma minoria organizada, a qual constitui uma

classe dirigente ou classe política. Esta ideia está plenamente identificada

nas suas palavras: “Em todas as sociedades – desde as menos desenvolvidas

e civilizadas até às mais avançadas e poderosas – aparecem duas classes

de pessoas: uma classe que governa e uma classe que é governada. A

primeira, sempre menos numerosa, assume todas as funções públicas,

monopoliza o Poder e goza de todas as vantagens que envolve, enquanto

a segunda, a mais numerosa, é dirigida e controlada pela primeira, de uma

maneira mais ou menos legal, mais ou menos arbitrária e violenta.

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